Exposé des motifs
Méthode actuelle
Aujourd’hui, aucun texte n’encadre la présentation des amendements. La forme actuelle est donc de pur usage même si elle est décrite dans le Guide de la légistique (bible de la procédure législative que je vous recommande d’avoir sauvegardé dans un coin) mais aussi dans le “Guide de rédaction des amendements, sous-amendement et motions de procédure” publié par le bureau du Sénat. Ces deux textes détaillent largement la présentation des amendements, je vous invite donc à vous y référer pour plus de détails.
Toutefois, on peut relever une structure fixe :
- Titre de l’amendement
- Auteur
- Texte visé
- Exposé des motifs
- Dispositifs (contenu normatif de l’amendement)
C’est aujourd’hui le dispositif qui est le moins accessible à la lecture. En effet, il fonctionnement selon un système dit de “chapeaux”. Les chapeaux viennent décrire l’action de modification à effectuer. Il s’agit plus concrètement des fameuses phrases du type : “à l’alinéa 4 de l’article 13 de la loi X, le mot jambon est remplacé par le mot jambonneau”.
S’engage alors un jeu de reconstitution pour trouver l’article concerné et modifié le mot correspondant pour obtenir la version modifié. Le summum de la complexité étant atteint lorsqu’il s’agit d’un amendement à un projet de loi qui elle même vient amender une loi déjà existante.
Par exemple, voici un extrait de la loi Engagement dans la vie locale et action publique (lien vers dossier législatif) :
Il s’agit ici d’une disposition totalement nouvelle. Il est simple d’en saisir le contenu. Maintenant, voyons un amendement à cet article.
La manœuvre est simple. On va à l’alinéa (4), et on cherche le mot inscrit et l’on remplace par les mots “peut inscrire”. Imaginez cette opération réitérée plusieurs dizaine de fois, selon le nombre d’amendements déposés. Cela devient vite une gageur de savoir si un amendement est intéressant ou non.
La complexité augmente lorsque l’amendement fait l’objet d’un sous amendement. Pire encore, lorsque l’amendement modifie un article qui vise lui même à modifier un article de loi déjà existant (et qui lui même peut faire l’objet d’un sous amendement).
Prendre part au travail législatif nécessite donc un gros travail de lecture, d’imbrication successive pour obtenir une vision plus ou moins claire de ce que l’amendement vient effectivement modifier. Or, il peut arriver qu’un simple changement de mot vienne complètement chambouler le sens du texte (le fameux changer “doit” par “peut”).
Cette présentation, outre le fait d’être chronophage pour les élus et peu lisible, a pour conséquence de freiner, de dissuader les citoyens de suivre la construction de la loi, faute de temps à consacrer à cette opération et ainsi d’en comprendre les tenants, les aboutissants mais surtout, ce qui est le plus important, d’en comprendre le contenu facilement.
Face à ce constat, il apparaît nécessaire de mettre en place un système de présentation du dispositif des amendements qui soit plus simple d’accès.
A ce titre, l’un des modèle les plus adapté est celui des textes comparatifs. Ce système de présentation met en comparaison le texte original et le texte amendé. Il est toujours fait mention de l’article amendé (numéro de l’article, numéro de l’alinéa). Cette présentation a un intérêt majeur sur les amendements de modification de fond (ajout ou retrait d’un ou plusieurs mots).
Les méthodes alternatives
Le modèle espagnol
Le modèle espagnol prend la forme suivante pour un amendement de modification :
Source : http://www.congreso.es/public_oficiales/L14/CONG/BOCG/A/BOCG-14-A-4-2.PDF
Ainsi, l’amendement français présenté précédemment prendrait cette forme :
AMENDEMENT N°480
présenté par
[Noms des députés]
ARTICLE PREMIER ALIÉNA 4
Art. L. 5211 ‑ 11 ‑ 1 . – I. – Après chaque renouvellement général des conseils municipaux ou une opération prévue aux articles L. 5211‑5‑1 A ou L. 5211‑41‑3, le président de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ***peut inscrire*** à l’ordre du jour de l’organe délibérant un débat et une délibération sur l’élaboration d’un pacte de gouvernance entre les communes et l’établissement.
EXPOSÉ SOMMAIRE
[…]
Mieux, encore, le système espagnol propose une autre présentation, plus lisible :
Ce qui donnerait avec notre amendement français :
AMENDEMENT N°480
présenté par
[Noms des députés]
ARTICLE PREMIER ALIÉNA 4
L’article qui est rédigé ainsi :
Art. L. 5211 ‑ 11 ‑ 1 . – I. – Après chaque renouvellement général des conseils municipaux ou une opération prévue aux articles L. 5211‑5‑1 A ou L. 5211‑41‑3, le président de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre inscrit à l’ordre du jour de l’organe délibérant un débat et une délibération sur l’élaboration d’un pacte de gouvernance entre les communes et l’établissement.
Est modifié ainsi :
Art. L. 5211 ‑ 11 ‑ 1 . – I. – Après chaque renouvellement général des conseils municipaux ou une opération prévue aux articles L. 5211‑5‑1 A ou L. 5211‑41‑3, le président de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ***peut inscrire*** à l’ordre du jour de l’organe délibérant un débat et une délibération sur l’élaboration d’un pacte de gouvernance entre les communes et l’établissement.
EXPOSÉ SOMMAIRE
[…]
Le modèle du Parlement européen
Le modèle du Parlement européen prend la forme suivante pour un amendement de modification :
Ce qui donnerait pour notre amendement français :
Contenu de la proposition
I - Les élus du Parti Pirate s’engagent à mettre en oeuvre une nouvelle présentation des amendements afin que soient mis en comparaison le texte initial et le texte amendé.
II - Cette présentation s’applique également aux projets et propositions de loi qui viendraient modifier une disposition législative ou réglementaire existante.
Lien vers Congressus : Congressus : Session Octobre 2020 - Assemblée Permanente - Modification de la présentation des amendements
Rapporteur : @Aurifex